07.1 Vincula la acción anticipatoria con la protección social

Sumario

Ampliar la escala de la acción anticipatoria e incorporarla en las estructuras nacionales de gestión de riesgos es importante para su sostenibilidad y eficacia. Ampliar la escala de la acción anticipatoria depende de la capacidad del sistema para identificar de antemano los posibles impactos y a las personas que necesitarán apoyo, a fin de implementar acciones de manera eficaz en el corto período de tiempo entre un pronóstico y la ocurrencia de la amenaza o el momento en que sus impactos se desarrollan por completo. Una de las estrategias para lograrlo consiste en trabajar con los sistemas nacionales de protección social, que a menudo ya están establecidos y podrían ampliar su escala en anticipación de los impactos. En este subcapítulo abordamos:

  • ¿Qué es la protección social?
  • ¿Por qué deberíamos vincular la acción anticipatoria y la protección social?
  • ¿Por qué es relevante para el trabajo de las Sociedades Nacionales y del sector humanitario?
  • ¿Cómo se ve en la práctica la integración de la acción anticipatoria y la protección social?
  • ¿Qué instrumentos de protección social pueden usarse para la acción anticipatoria?
  • ¿Qué debe tenerse en cuenta al vincular la acción anticipatoria y la protección social?
¿Qué es la protección social?

La protección social incluye políticas y programas orientados a reducir la pobreza, la desigualdad y la vulnerabilidad (Costella et al., 2022). En diferentes países, la protección social también se denomina seguridad social y/o política social. Con el aumento de los riesgos relacionados con el clima, los programas de protección social se están volviendo cada vez más pertinentes, ya que pueden ayudar a proteger a las personas de los impactos de las crisis y los factores estresantes climáticos, protegiendo sus vidas y sus medios de vida.

Tradicionalmente, la protección social ha apoyado a los grupos vulnerables para abordar los riesgos que se presentan durante el ciclo de vida de una persona (por ejemplo, el desempleo, la discapacidad, la vejez). Pero debido al empeoramiento de los impactos del cambio climático, se espera que más personas no puedan satisfacer sus necesidades básicas y necesiten asistencia adicional. Por esta razón, es importante analizar cómo los sistemas de protección social pueden fortalecerse y adaptarse para brindar el apoyo necesario frente a los riesgos climáticos, especialmente de manera anticipatoria.

Los sistemas de protección social que responden para abordar los impactos climáticos se conocen comúnmente como protección social que responde a impactos (para más información, consulta la nota informativa de la FICR sobre la SRSP en la caja de herramientas), mientras que los sistemas que integran sistemáticamente el riesgo climático, la reducción del riesgo de desastres y la adaptación al cambio climático para fortalecer la capacidad de los hogares de prepararse, afrontar y adaptarse a los impactos climáticos en evolución se denominan protección social adaptativa. Para conocer más específicamente las prioridades relacionadas con la protección social, consulta el Documento de Posición sobre Protección Social del Centro de Clima de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja. Ambos recursos pueden encontrarse en la caja de herramientas.

¿Por qué deberíamos vincular la acción anticipatoria y la protección social?

Al integrar la acción anticipatoria y los sistemas de protección social, podemos aprovechar sinergias para tomar acciones anticipatorias antes de que se materialicen los impactos de los desastres, desempeñando un papel fundamental en la reducción de los impactos de los desastres, el desarrollo de la resiliencia y la protección de los logros del desarrollo, especialmente al apoyar algunos aspectos clave:

La acción anticipatoria se basa en modelos predictivos para anticiparse a los desastres. Al combinarla con los sistemas de protección social existentes, el apoyo puede brindarse de manera oportuna a las comunidades vulnerables antes de que ocurra un desastre. Como las personas ya están en el registro social, la focalización se vuelve más rápida. Esta acción preventiva puede ayudar a salvar vidas y minimizar el impacto del desastre.

En los últimos años, muchos gobiernos y donantes han invertido en hacer que los programas de protección social respondan a impactos, para garantizar que puedan ampliar su escala rápidamente durante una crisis y reducirla una vez que la crisis ha pasado. Un mecanismo de acción anticipatoria sería una pieza clave de dicho sistema, ayudando a establecer indicadores objetivos y planes de acción acordados de antemano, así como una financiación reservada para permitir la acción anticipatoria a través de la protección social.

La protección social, donde existe desde hace mucho tiempo, comprende sistemas de gran escala, a largo plazo y de propiedad nacional. Estos sistemas pueden llegar a sectores importantes de la población: los programas de redes de protección, por ejemplo, cubren actualmente a 2.500 millones de personas a nivel mundial (Banerjee et al., 2022) y se siguen ampliando. Los programas de acción anticipatoria que usan programas de protección social existentes pueden llegar a poblaciones más grandes y a nuevas geografías.

Mediante la acción anticipatoria, los sistemas de protección social pueden equiparse para reducir los riesgos climáticos/de desastres al permitir inversiones en medidas de preparación, como programas de dinero por trabajo que ayudan a reforzar la infraestructura comunitaria antes de un ciclón, u ofreciendo capacitación sobre reducción del riesgo de desastres que ayuda a adoptar estrategias de afrontamiento apropiadas.

Cuando ambos sistemas están vinculados, las comunidades pueden volverse resilientes a largo plazo, a lo largo de todo el ciclo de gestión de desastres. Cuando la acción anticipatoria opera a través de la protección social, a su vez se enfoca también en el fortalecimiento de los sistemas, los cuales con el tiempo están mejor equipados para gestionar los impactos residuales y mejorar la resiliencia.

La integración de estos sistemas puede generar ahorros de costos al reducir los gastos asociados con el establecimiento de esfuerzos paralelos de respuesta a emergencias y recuperación después de un desastre. Los costos de registro, verificación o comunicación necesarios para la acción anticipatoria pueden reducirse aprovechando componentes de los programas de protección social existentes, como las bases de datos de beneficiarios.

Vincular la acción anticipatoria y la protección social puede promover la convergencia de los actores y las partes interesadas del país de manera significativa, para coordinar y lograr beneficios conjuntos entre sectores que contribuyan a una visión de resiliencia a largo plazo y compartida.

Los sistemas de protección social a menudo se dirigen a los grupos más vulnerables de una sociedad, que también son los que corren mayor riesgo ante los impactos relacionados con el clima, ya que es probable que residan en zonas expuestas, tengan vulnerabilidades predispuestas y una capacidad de adaptación limitada. Vincular estos sistemas garantiza que las poblaciones más vulnerables sean focalizadas para recibir apoyo y protección, incluso en el marco de los programas de acción anticipatoria.

¿Por qué es relevante para el trabajo del Movimiento de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja y del sector humanitario?

Los impactos del cambio climático se están intensificando y afectan de manera desproporcionada a quienes ya son más vulnerables. En contextos frágiles y afectados por conflictos, estos impactos se entrecruzan con la violencia y la inestabilidad en curso, ejerciendo una presión aún mayor sobre actores y sistemas humanitarios ya sobrecargados. Las necesidades acumuladas se conjugan a medida que los países se tambalean bajo los impactos de crisis que se agravan mutuamente. En tales circunstancias, con base en las ventajas analizadas anteriormente, resulta cada vez más práctico que los actores de la acción anticipatoria, incluidas las Sociedades Nacionales, consideren la protección social como una herramienta para brindar asistencia humanitaria oportuna y a escala. Al mismo tiempo, ofrece una vía estratégica hacia el apoyo a la institucionalización en las estructuras nacionales para los socios de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja.

Al implementar la acción anticipatoria a través de iniciativas de protección social, las Sociedades Nacionales pueden desempeñar un papel fundamental como socio clave para los gobiernos, las organizaciones humanitarias y de desarrollo, así como los donantes. Pueden asistir a los gobiernos nacionales, aprovechando sus amplias redes de voluntarios, incluyendo a quienes se encuentran en zonas de difícil acceso donde la presencia gubernamental puede ser limitada. Con representación a nivel de aldea, distrito y nacional, su función auxiliar, combinada con la experiencia, las redes, el alcance comunitario y los conocimientos especializados, les permite contribuir al fortalecimiento de los sistemas de protección social de diversas maneras:

¿Cómo pueden las Sociedades Nacionales apoyar la protección social? Cash Hub, 2021
¿Cómo se pone en práctica la integración de la acción anticipatoria y la protección social?

En la práctica, vincular la acción anticipatoria y la protección social puede ocurrir de dos maneras:

  1. Los actores de la acción anticipatoria integran la protección social: Al establecer un programa de acción anticipatoria en un país y determinar la lista de acciones anticipatorias a tomar, las Sociedades Nacionales pueden considerar si los programas nacionales de protección social existentes (por ejemplo, transferencias de efectivo, pensiones de vejez, dinero por trabajo, etc.) pueden utilizarse para tomar las acciones anticipatorias identificadas como relevantes para la comunidad.
  2. Los actores de la protección social integran la acción anticipatoria: Los actores de la protección social pueden mejorar sus políticas, el diseño de sus programas y sus procesos de implementación incluyendo información sobre el riesgo climático que prepare el sistema para la acción anticipatoria. Por ejemplo, las Sociedades Nacionales pueden compartir con los actores de la protección social la información sobre umbrales desarrollada como parte del proceso del PAT, y ayudar a integrarla en el diseño del programa para activar pagos de protección social antes de un impacto inminente.
Implementación de la acción anticipatoria a través de los sistemas de protección social (FICR, 2025)
¿Qué instrumentos de protección social pueden aprovecharse para la acción anticipatoria?

El sistema de protección social de un país generalmente incluye una combinación de diferentes instrumentos que son de naturaleza contributiva (financiados con contribuciones) o no contributiva (financiados con impuestos), como se ve en la figura anterior. Muchos de estos instrumentos ya son familiares para las Sociedades Nacionales y reflejan las modalidades que ellas mismas utilizan en sus propios programas, lo que significa que existen barreras relativamente bajas para adoptar un enfoque más integrado de implementación de la acción anticipatoria a través de la protección social. Según los instrumentos que existan y estén operativos en un país, las Sociedades Nacionales pueden tener diferentes opciones:

  • Las transferencias sociales (instrumentos como transferencias de efectivo/alimentos/activos, prestaciones por discapacidad, pensiones de vejez, etc.) pueden usarse para entregar efectivo anticipatorio o apoyo en especie a través de los sistemas de entrega existentes, basándose directamente en la experiencia de las Sociedades Nacionales con la programación de respuesta a desastres.
  • Las obras públicas (dinero/alimentos por trabajo) pueden aprovecharse para determinar si las actividades anticipatorias dentro del plazo de ocurrencia disponible después de alcanzarse un umbral —como trasladar activos productivos a lugares seguros, construir/reforzar refugios en terrenos elevados, o limpiar drenajes para reducir los riesgos de inundación— son posibles.
  • Los programas de alimentación escolar y los programas enfocados en la niñez podrían ofrecer listas de inscripción fácilmente disponibles en las escuelas o los Ministerios de Educación, que las Sociedades Nacionales pueden usar para focalizar a la niñez y preposicionar material de socorro, paquetes de alimentos, cupones o efectivo para ayudar a apoyar a las familias con hijos en la escuela.
  • Los servicios de atención social, similares al apoyo sanitario y psicosocial que prestan las Sociedades Nacionales en muchos países, ofrecen una vía concreta para que las Sociedades Nacionales se conecten con dichas redes e instalaciones a fin de aprovechar su cobertura, acceso y capacidades, y brindar mensajería sanitaria focalizada, derivaciones y servicios esenciales a las poblaciones en riesgo durante la ventana entre un umbral y los impactos previstos.
Tipos de instrumentos de protección social, adaptado de O’Brien et al. (2018)
¿Cómo pueden las Sociedades Nacionales contribuir a la integración de la acción anticipatoria y la protección social?

El Movimiento de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, y las Sociedades Nacionales en particular, tienen una larga trayectoria de participación en los sistemas nacionales de protección social (véanse los dos recuadros de ejemplo a continuación). En la caja de herramientas también puede encontrarse información adicional sobre estos ejemplos.

Apoyo a la integración de la acción anticipatoria en los sistemas nacionales de protección social en Kenia

La Sociedad de la Cruz Roja de Kenia ha participado activamente en la revisión de la Política Nacional de Protección Social y en el desarrollo de la herramienta armonizada de registro de hogares para inscribir a los hogares en el Registro Único Ampliado (ESR). Más recientemente, la KRCS ha apoyado a las personas a acceder a la protección social a través del ESR en el condado de Taita Taveta, Kenia. En el caso de la KRCS, al igual que muchas otras Sociedades Nacionales, su consolidada función auxiliar, sus relaciones de larga data con los actores gubernamentales y sus relaciones comunitarias la posicionan de manera única para apoyar la integración de la acción anticipatoria y los sistemas de protección social.

Uso de los sistemas de protección social para entregar asistencia en efectivo anticipatoria en Nepal 

Otro ejemplo es de 2021, cuando la Cruz Roja Danesa transfirió fondos de emergencia a la Sociedad de la Cruz Roja de Nepal y apoyó la entrega de asistencia en efectivo multipropósito a grupos vulnerables en el plazo de un mes desde el pico de las inundaciones. Esto se logró utilizando el programa de Subsidio de Seguridad Social (SSA) de Nepal, aprovechando las listas de beneficiarios para focalizar a los hogares. El efectivo se desembolsó directamente en las cuentas bancarias del SSA, atendiendo necesidades esenciales y contribuyendo a la recuperación temprana de las personas antes de los efectos visibles de la inundación. Esta experiencia demostró la eficacia de utilizar el sistema de protección social del gobierno para proporcionar asistencia en efectivo de manera eficiente y rentable a gran escala, antes o después de un desastre. Para más información, consulta la caja de herramientas.

Según la capacidad técnica y financiera del país, existen diferentes oportunidades para participar en la acción anticipatoria. En general, hay algunas maneras comunes en que las Sociedades Nacionales pueden aprovechar los sistemas de protección social, independientemente del tipo de instrumento. Esto incluye:

  • Alinear los montos de las transferencias de efectivo anticipatorias con los niveles de prestación de los programas de protección social existentes
  • Usar la misma estrategia de focalización para un nuevo grupo de beneficiarios o nuevas áreas geográficas
  • Usar los canales de pago/cuentas bancarias de protección social ya existentes
  • Usar las bases de datos de protección social/registros sociales/listas comunitarias de personas vulnerables y grupos previamente afectados ya existentes para identificar a los grupos vulnerables
  • Usar los mismos canales de comunicación y medios confiables de difusión de información

Concretamente, para llevar adelante esta agenda, las Sociedades Nacionales tendrán que trabajar en conjunto con los sectores pertinentes, como los profesionales de la protección social, los gestores del riesgo de desastres, los científicos del clima y de las ciencias sociales, y alinearse con las prioridades e iniciativas en curso. En la siguiente infografía se han identificado los puntos clave donde las Sociedades Nacionales podrían buscar participar e integrarse con el sistema de protección social dentro del proceso de desarrollo del Protocolo de Acción Anticipatoria.

Puntos de entrada para vincular las medidas de la acción anticipatoria con los sistemas de protección social a lo largo del proceso de elaboración de un PAT

Paso 1: Comprender el contexto

Primero, será importante comprender el contexto existente de las políticas y los programas nacionales de protección social para identificar los puntos de entrada y la factibilidad de aprovechar los sistemas existentes. Además de aprovechar los programas existentes, puede realizarse una exploración para determinar si se están elaborando nuevas políticas de protección social o si se está actualizando/reformando una antigua, y para explorar oportunidades que garanticen que un futuro programa de protección social sea anticipatorio por diseño.

Paso 2: Análisis técnico a profundidad

Como parte del diseño de un programa de acción anticipatoria, es importante comprender cómo las amenazas impactan la vida y los medios de vida de las personas. Al vincularse con los mecanismos de protección social, será clave realizar un análisis técnico robusto que muestre dónde y cómo las vulnerabilidades climáticas y la exposición se superponen con los beneficiarios y los canales de entrega de los programas de protección social existentes (por ejemplo, la cobertura de cuentas bancarias), de modo que la acción anticipatoria que usa dichos sistemas pueda llegar a los afectados dondequiera y cuandoquiera. En este sentido, será importante comprender qué datos están disponibles y en poder de quién, cómo se relacionan con las vulnerabilidades climáticas, con qué frecuencia se actualizan, etc.

Paso 3: Abogar por la vinculación entre la acción anticipatoria y los programas y sistemas de protección social 

Cuando ya existen programas de protección social y hay un interés común en hacerlos ampliables mediante la integración de la acción anticipatoria, será importante abogar y colaborar de manera conjunta para acordar las acciones específicas que pueden tomarse a través de dichos programas; y para esto, la capacidad y los recursos son clave. Como parte del estudio de factibilidad y la estrategia de incidencia de la acción anticipatoria, es esencial identificar y acordar quién está haciendo qué y dónde en términos de protección social (intervenciones pasadas, presentes y planificadas). Si los estudios muestran que los programas de protección social podrían no estar listos para tomar acción anticipatoria, aún podrían existir oportunidades de usar componentes de los sistemas, como los registros de beneficiarios y los canales de pago/comunicación.

Paso 4: Priorizar el diálogo y el entendimiento 

Es clave promover el diálogo y el entendimiento entre los sectores y establecer un proceso que apunte a alinear y converger los objetivos de las intervenciones de protección social y de acción anticipatoria a nivel de políticas y de programas. Esto debe estar anclado en plataformas de coordinación/grupos de trabajo que permitan un diálogo y un intercambio continuos.

Paso 5: Empezar de manera sencilla, construir compromiso

Según la situación local, la acción anticipatoria podría introducirse por fases, focalizando primero las amenazas más predecibles con acciones anticipatorias relativamente sencillas y asequibles, utilizando instrumentos comunes de protección social (por ejemplo, transferencias de efectivo), y luego expandiéndose hacia acciones más complejas o eventos menos predecibles. Será importante que los donantes y los gobiernos se comprometan a financiar esto y a evaluar los resultados de sus inversiones en protección social para analizar si se han tomado acciones anticipatorias y qué diferencia han generado.

¿Qué debe tenerse en cuenta al integrar la acción anticipatoria y la protección social?

Al vincular ambos enfoques existen varias oportunidades, pero también algunos desafíos y consideraciones a tener presentes. Algunos de ellos incluyen:

El éxito de la acción anticipatoria depende en gran medida de predicciones meteorológicas o de desastres precisas y oportunas. Las incertidumbres en los pronósticos pueden dar lugar a falsas alarmas que activan intervenciones innecesarias, o a eventos no detectados que impiden actuar a tiempo. Dado que los sistemas de protección social a menudo son de propiedad nacional e implementados por actores gubernamentales, es importante diseñar e incorporar la acción anticipatoria de una manera que considere cuidadosamente las preocupaciones relativas a la credibilidad y la reputación.

Contar con datos confiables es fundamental para una integración eficaz, pero muchas regiones vulnerables carecen de datos adecuados/actualizados sobre los riesgos climáticos, las vulnerabilidades sociales, las capacidades institucionales y las necesidades específicas de las comunidades. La insuficiencia de datos puede dificultar la provisión de pronósticos precisos y de medidas de protección social eficaces. Para abordar esto, las Sociedades Nacionales pueden necesitar mapear y coordinarse con múltiples partes interesadas e identificar quién posee qué datos que podrían apoyar una intervención integrada. Los ministerios de protección social son una fuente de datos particularmente importante, ya que normalmente mantienen registros de beneficiarios que contienen información a nivel de hogar que puede apoyar directamente la focalización geográfica y demográfica de las transferencias anticipatorias. Una vez que se han identificado los conjuntos de datos pertinentes y las instituciones responsables, debe establecerse un Memorando de Entendimiento (MdE) con el ministerio que posee los datos, que establezca los términos para la recolección, el almacenamiento, el uso y la eliminación de los datos en el contexto de la intervención de acción anticipatoria. Se ha desarrollado una plantilla de ejemplo para apoyar a las Sociedades Nacionales en este proceso, que puede usarse como orientación (véase la caja de herramientas).

Si bien los programas de protección social a menudo se dirigen a los más vulnerables, en algunos casos los más afectados por una amenaza climática en particular podrían no ser quienes tradicionalmente se consideran vulnerables bajo un enfoque de protección social y están inscritos en los registros de los programas existentes. Comprender la vulnerabilidad relacionada con el clima ante una o múltiples amenazas es clave para alinear las poblaciones focalizadas en un enfoque conjunto de acción anticipatoria y protección social. Para apoyar esto, las Sociedades Nacionales podrían desempeñar un papel fundamental en la ampliación de los registros sociales o el desarrollo de listas de beneficiarios que complementen las bases de datos de protección social existentes e incluyan indicadores sobre la vulnerabilidad climática. Para orientación sobre estrategias de focalización, consulta Los fundamentos de la focalización en la protección social: ¿qué deberían saber las Sociedades Nacionales? (véase la caja de herramientas).

Comprender las vulnerabilidades específicas relacionadas con el clima y los impactos históricos de los desastres es esencial para priorizar las acciones dentro de un sistema conjunto de acción anticipatoria y protección social. Por ejemplo, el tipo de apoyo originalmente brindado a través de un mecanismo de protección social (obras públicas, efectivo o en especie) podría no ayudar a los hogares a abordar, afrontar o prepararse para los impactos de un impacto específico para el cual está previsto el programa de acción anticipatoria. Comprender los posibles impactos de los shocks sobre las poblaciones focalizadas y el tipo de apoyo necesario es clave. Además, es poco probable que la acción anticipatoria elimine por completo la necesidad de una respuesta ex post, aunque podría reducirla significativamente, y aún se necesitarán acciones de respuesta apropiadas.

Integrar la acción anticipatoria con la protección social requiere colaboración entre diversas partes interesadas, incluyendo agencias meteorológicas, organismos gubernamentales, organizaciones humanitarias y comunidades locales. Lograr una coordinación eficaz entre estas diversas entidades puede ser difícil debido a las diferencias en prioridades, mandatos y estructuras operativas. Un punto de partida práctico en este sentido ha sido el establecimiento de grupos de trabajo sobre efectivo (por ejemplo, la KRCS forma parte del Grupo de Trabajo sobre Efectivo de Kenia) y de grupos de trabajo técnicos sobre acción anticipatoria, así como la invitación a los actores de la protección social a participar en dichas plataformas.

Las diferencias en políticas, regulaciones y marcos institucionales entre los sectores de la protección social y de la gestión de desastres (el sector principal que lidera los esfuerzos nacionales de acción anticipatoria) y los distintos niveles de gobierno pueden obstaculizar los esfuerzos de integración. Es esencial establecer un entorno legal y normativo coherente que apoye la integración de la acción anticipatoria y la protección social. En ocasiones, esto podría abordarse si las Sociedades Nacionales se involucran con los planes de contingencia o los planes de gestión de desastres del gobierno, promueven los enfoques de acción anticipatoria y de protección social, y ayudan a establecer esto como una prioridad para los sectores y funcionarios pertinentes de los gobiernos nacionales.

Muchas regiones, en particular en los países de bajos ingresos, pueden carecer de la capacidad para implementar y sostener sistemas integrados. Esto incluye la capacidad técnica para la elaboración de pronósticos, la capacidad institucional para la protección social y la capacidad comunitaria para la preparación y la respuesta. Las Sociedades Nacionales podrían comenzar por mejorar su propia capacidad en términos de comprensión de la protección social e implementación de la acción anticipatoria, y de identificación de oportunidades para vincular ambas, para luego participar en actividades con los actores pertinentes y con las comunidades a fin de compartir las lecciones aprendidas y encontrar maneras de construir sobre esta visión.

Financiar un sistema de acción anticipatoria requiere superar desafíos importantes en la forma en que se estructura la financiación. Integrar ambos enfoques puede plantear desafíos en cuanto a asegurar una financiación adecuada, alinear los ciclos presupuestarios y garantizar un apoyo sostenido tanto para las medidas proactivas como reactivas. No obstante, canalizar la financiación a través de un sistema de protección social existente podría ser costo-eficiente, y podrían usarse fondos de contingencia o reservas presupuestarias de los fondos del programa. Adicionalmente, se requerirían fuentes de financiación sostenibles para una acción sostenida y a escala a más largo plazo, y las Sociedades Nacionales podrían potencialmente buscar vincularse con la financiación climática y los fondos climáticos globales que pueden proporcionar financiación a los programas de protección social para tomar acción anticipatoria.

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Chapter 7.1

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What is one key benefit of integrating anticipatory action with social protection systems?

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What are some core components of social protection systems that overlap with anticipatory action? (Select all the apply)

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What should be considered when analyzing the integration of anticipatory action with social protection systems? (Select all that apply)

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